Flächen-Kategorisierung ersetzt keine Einzelbetrachtung

Die Standortwahl für Freiflächenanlagen darf nur nach individueller Prüfung erfolgen

Die Unterteilung der Flächen für Photovoltaik-Freiflächenanlagen (PV-FFA) in Kategorien erleichtert zwar die Einstufung der negativen Auswirkungen. Um eine möglichst genaue Aussage über Umweltauswirkungen zu treffen, sollte aber jeder Standort einzeln betrachtet werden.

Freiflächen-Photovoltaik-Anlage-Anlage in Berlin - Foto: Daniel Hundmaier

Die Nutzungskonkurrenzen im ländlichen Raum nehmen zu. Ebenso der weiter voranschreitende Verlust von ökologisch hochwertigen Schutzgebietsflächen. Dieser Trend sollte durch ein Konversions- und Brachflächenkataster, wie es bereits vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) im Jahr 2012 diskutiert wurde, und wie es vom NABU gefordert wird, vermindert werden. Die Unterteilung der Flächen für Photovoltaik-Freiflächenanlagen (PV-FFA) in Kategorien erleichtert eine Einstufung der negativen Auswirkungen bzw. Synergien mit dem Naturschutz. Dennoch darf daraus keine bundesweite pauschalisierte Einschätzung erfolgen und jeder Standort muss einzeln betrachtet werden. Allgemein sollte gelten: es ist immer eine verbindliche räumliche Steuerung und eine frühzeitige Abwägung naturschutzfachlicher Belange, inklusive der kumulativen Wirkungen, notwendig. Letztendlich ist es aus NABU-Sicht kritisch, eine Aussage über Umweltauswirkungen zu machen, wenn Forschung und wissenschaftliche Analysen noch ganz am Anfang stehen.

Flächenkategorien im EEG 2016

Die Wettbewerbsintensität wird bei Photovoltaik-Freiflächenanlagen maßgeblich durch die verfügbaren Flächen bestimmt. Diese werden aber im Zuge des Ausbaus und im Zusammenhang mit anderen Nutzungskonkurrenzen immer weniger. Wie bisher können auch künftig PV-FFA auf Konversionsflächen, auf versiegelten Flächen und auf Seitenrandstreifen von Autobahnen und Schienenwegen errichtet und gefördert werden. Diese bestehende Flächenkulisse des EEG 2014 wird darüber hinaus maßvoll erweitert: Zusätzlich können 2016 und 2017 geeignete Flächen der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben genutzt werden. Dadurch können jährlich maximal zehn PV-FFA auf Ackerflächen in sogenannten „benachteiligten Gebieten“ (schwach ertragfähige landwirtschaftliche Flächen) gefördert werden. Bei diesen Gebieten handelt es sich oft um naturschutzfachlich hochwertige Flächen, die durch eine Nutzung entwertet werden oder verloren gehen. Durch diese Grenze von maximal zehn PV-FFA wird sichergestellt, dass die Inanspruchnahme von Acker- oder Naturschutzflächen mengenmäßig begrenzt bleibt, was aus NABU-Sicht zu begrüßen ist.

Die Übernahme der förderwürdigen Flächenkategorien aus dem EEG 2014 (§ 21 Nr. 2 b aa-cc ) in das EEG 2016 unterstützt der NABU, da auf diese Weise die Nutzung auf bereits vorbelastete und versiegelte Flächen konzentriert wird. Das beinhaltet z.B. keine Vergütung von PV-FFA, die auf Konversionsflächen stehen, die als Nationalpark oder Naturschutzgebiet ausgewiesen wurden. Allerdings sind manche „vorbelastete“ Flächen ebenso wie manche sogenannte Konversionsflächen, naturschutzfachlich wertvoll und müssen hier auch immer im Einzelfall begutachtet werden.

1. Ackerland

Nach einer teilweisen Entsiegelung oder bei der Nutzung von Ackerflächen entsteht unter den Solarmodulen extensiv bewirtschaftetes Grünland, das der Natur in einer intensiv genutzten Kulturlandschaft vor anderen Nutzungen geschützte Bereiche bietet. Eine Inanspruchnahme von Acker- und Naturschutzflächen sollte grundsätzlich vermieden werden. Als Mindestvoraussetzung sollten Ackerstandorte in sämtlichen Natura-2000-Gebieten ausgeschlossen werden. Aus NABU-Sicht sind darüber hinaus weitere Kriterien für eine regionale Verteilung von PV-FFA auf Ackerflächen notwendig. Ein Kriterium könnte sein, dass bei einer Begrenzung von 10 Anlagen auf Ackerflächen in benachteiligten Gebieten pro Jahr, wie es im aktuelle EEG 2016 vorgegeben ist, zudem ein „Deckel“ auferlegt wird, dass pro Bundesland nur eine solche Anlage erlaubt ist. Damit verhindert wird, dass die Flächenkonkurrenz gesteigert und vermehrt naturschutzfachlich kritische Standorte in den Fokus geraten.

2. Neue Flächenkategorie ee)

Die neue Flächenkategorie ee) „Ackerflächen in benachteiligten Gebieten“ wirkt insbesondere durch das Kriterium „benachteiligte Gebiete“ sehr willkürlich. Aus Naturschutzsicht besteht die Gefahr, dass vor allem Grenzertragsstandorte für PV-FFA zur Verfügung gestellt werden. Dabei handelt es sich oft um naturschutzfachlich höherwertige Ackerflächen, die durch eine zusätzliche Flächenkonkurrenz schnell entwertet werden bzw. verloren gehen. Ähnliches gilt für die „Grünlandflächen in benachteiligten Gebieten“: die Länderöffnungsklausel, die die Beschlussfassung zur EEG-Sonder-Ministerpräsidentenkonferenz am 12. Mai 2016 vorsieht, sagt aus, dass PV-FFA auf Grünland in benachteiligten Gebieten errichtet werden dürften. Aus Sicht des NABU ist das kritisch zu bewerten, da diese für die Artenvielfalt hochwertigen Flächen durch eine zusätzliche Flächenkonkurrenz entwertet werden oder verloren gehen. Eine Nutzung von Grünland- und Naturschutzflächen durch Photovoltaik sollte grundsätzlich vermieden werden.

3. Konversionsflächen

Bei den sogenannten Konversionsflächen muss zwischen Deponie- und Gewerbeflächen und ehemaligen Bergbauflächen oder militärischen Konversionsflächen unterschieden werden. Erstere lassen sich einfacher für PV-FFA nutzen, da sie meist komplett vorbelastet oder versiegelt sind. Bei den beiden letzteren handelt es sich oft aus naturschutzfachlicher Sicht aufgrund ihrer Großflächigkeit und Verbote für andere Nutzungen um wertvollere Flächen, die einer Einzelfallprüfung unterzogen werden müssen. Bei militärischen Konversionsflächen können Synergien mit dem Naturschutz entstehen, da erst einmal eine notwendige Flächensanierung von Altmunition durchgeführt werden muss. Bei „inaktiven militärischen Konversionsflächen“ ist das ähnlich. Hier kommt hinzu, dass Offenlandarten und -habitate, die durch eine unkontrollierte Flächensukzession nach Aufgabe der militärischen Aktivitäten verschwinden würden, durch die Pflege der PV-FFA erhalten werden. Mit einem konkreten Konzept für die ökologische Aufwertung der Flächen können gezielt weitere Verbesserungen z.B. hinsichtlich Strukturvielfalt, Schutz bodenbrütender Vogelarten oder gezielter Anpflanzungen umgesetzt werden. Bei Bergbaufolgelandschaften kann wegen der stofflichen Vorbelastung ein ähnliches notwendiges Nachnutzungskonzept, bzw. Prozessschutz angewendet und die Flächen aus naturschutzfachlicher Sicht aufgewertet werden.

4. Neue Flächenkategorie dd)

Die Auswirkungen der Einführung der neuen Flächenkategorie dd), „die im Eigentum des Bundes oder der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben stand oder steht und zum Zeitpunkt des Beschlusses [...] von der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben verwaltet worden ist“ ab dem Jahr 2016 kann derzeit nicht abgeschätzt werden. Es ist, wie in der Begründung beschrieben, anzunehmen, dass dadurch ggf. zusätzliche Konversionsflächen zur Verfügung stehen.

5. Biotopverbund

Allgemein gilt, dass bewertet werden muss, ob die für eine PV-FFA in Betracht gezogene Fläche Teil eines Lebensraumkorridors oder Biotopverbunds ist, und wenn ja, mit welcher Flora und Fauna und welchen Schutzdefinitionen. Aus NABU Sicht ist eine pauschalisierte Bewertung einer Fläche immer kritisch anzusehen. Jede Fläche sollte immer nur im Einzelfall bewertet werden, ob für sich stehend oder als Teil eines Biotopverbundes bzw. Lebensraumkorridors. Eine pauschalisierte Annahme kann bei einem Biotopverbund schon alleine nicht gemacht werden da hier die Bewertung auch unter anderem abhängig von der jeweiligen rechtlichen Sicherung der Schutzgebiete ist.