Umweltsteuer für den Klimaschutz

Dass eine Getränkeverpackungssteuer nicht nur ökologisch sinnvoll, sondern auch rechtlich zulässig ist, hatte der NABU bereits 2014 in einem Rechtgutachten bestätigen lassen. Auch die neue Studie kommt zu dem Schluss, dass die Steuer EU-rechtlich und verfassungsrechtlich zulässig ist, wenn man verschiedene Aspekte beachtet, wie beispielsweise die Nicht-Diskriminierung EU-ausländischer Unternehmen.

Konzeption als Verbrauchsteuer

Die vorgeschlagene Getränkeverpackungssteuer ist finanzverfassungsrechtlich als Verbrauchsteuer nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG konzipiert: Besteuert werden hier privat konsumierbare Güter des täglichen Bedarfs. Verbrauchsteuern zielen darauf ab, dass die Steuer auf die Endverbrauchenden „abgewälzt“ wird und die wirtschaftliche Last nicht bei den Unternehmen verbleibt, auch wenn letztere die Steuer vorgelagert entrichten. Die Steuer ist den Konsumierenden rechtlich zumutbar, da keine weitreichende Belastung für die Breite der Bevölkerung entsteht: Es gibt Ausweichmöglichkeiten auf geringer besteuerte Produkte. Eine Verschiebung der Nachfrage hin zu klimaschonenderen, und damit auch geringer besteuerten Verpackungen ist letztlich das Ziel der Steuer.

Diskriminierungsfreiheit nach EU-Recht

EU-rechtlich muss die Steuer so konzipiert sein, dass sie für gleichartige Waren aus dem gesamten EU-Binnenmarkt dieselben Belastungen beinhaltet. Daher wäre eine Tarifgestaltung unzulässig, wenn z. B. die Transportentfernung bei der Bemessungsgrundlage berücksichtigt würde.

Auch auf eine förmliche Zweckbindung der Steuereinnahmen sollte verzichtet werden, um eine mittelbare Diskriminierung zu vermeiden, wenn die Einnahmen voraussichtlich allein inländischen Unternehmen zugutekämen. Eine sehr allgemeine Klausel allerdings, dass die Einnahmen primär dazu verwendet werden, „um im Einklang mit EU-rechtlichen Anforderungen zusätzliche Maßnahmen zur Abfallvermeidung, zur Wiederverwendung oder zum Recycling, sowie zur Verminderung der Umweltbelastungen von Abfällen finanzieren zu können“, erscheint indessen unproblematisch.

Kompatibilität mit anderem Abfallrecht

Die Getränkeverpackungssteuer steht nicht in Konflikt mit anderen abfallpolitischen Rechtsakten oder der sogenannten EU-Plastikabgabe, die keine Steuer oder Abgabe im engeren Sinn ist. Vielmehr unterstützt die Getränkeverpackungssteuer die diesbezüglichen Zielstellungen der EU und Deutschlands und ergänzt die Vorgaben folgender Rechtsakte auf sinnvolle Art und Weise:

• EU-Abfallrahmenrichtlinie
• EU-Verpackungsrichtlinie
• EU-Einwegkunststoffrichtlinie
• Kreislaufwirtschaftsgesetz
• Verpackungsgesetz

Die Erkenntnisse der rechtlichen Prüfung sollten auch eine Wirkung über den Getränkemarkt hinaus entfalten: Sie verdeutlichen für den NABU, dass Ressourcensteuern sehr gut mit dem deutschen und europäischen Recht vereinbar sind. Daraus ergeben sich für die Politik vielfältige Lenkungsmöglichkeiten für die Unterstützung einer umwelt- und ressourcenschonenden Wirtschaft.

In der Studie wurden folgende Getränkekategorien betrachtet, das heißt für diese wurde die Klimabelastung verschiedener Verpackungsalternativen in CO2-Äq berechnet, potenzielle Steuerbeträge errechnet und Einsparpotenziale bezüglich klimarelevanter Emissionen aufgezeigt, je nach der Entwicklung der Mehrwegquote und des Rezyklateinsatzes:

• „Alkoholfreie Erfrischungsgetränke und Wässer“, inklusive Gemüse- und Obstsäfte und Nektare mit PET-Mehrwegflaschen, Glas-Mehrwegflaschen und PET-Einwegflaschen
• Bier mit Glas-Mehrwegflaschen sowie Einwegdosen aus Alu und Weißblech
• „Wein“, inklusive Schaumwein, Sekt, alkoholhaltige Mischgetränke und hochprozentige Alkoholika mit Glas-Einwegflaschen

Milch und milch- oder molkehaltige Getränke wurden in der Studie aus Datenmangel nicht explizit betrachtet, gleichwohl sollte nach Ansicht des NABU eine Getränkeverpackungssteuer alle Getränke umfassen.

Bei der Ausgestaltung der Steuer sollten sich unterschiedliche Umweltbelastungen der Verpackungen in unterschiedlichen Steuerbeträgen widerspiegeln. Als Bemessungsgrundlage wurde hier der Indikator „Global Warming Potential“ (GWP) gewählt. Das GWP wird in CO₂-Äquivalenten (CO₂-Äq) gemessen und ist laut Öko-Institut bei Getränkeverpackungen auch richtungsweisend für die Ökobilanz-Kriterien Versauerung, Eutrophierung, fossiler Ressourcenverbrauch und bodennahe Ozonbildung.

Dazu wurde in der Studie zuerst eine vereinfachte Ökobilanz für die Getränkeverpackungsmaterialien durchgeführt und die CO₂-Äq-Werte für die Verpackungen berechnet (siehe Bildergalerie). Bei der Klimabelastung durch die Herstellung einer Verpackung spielen insbesondere die Auswahl des Materials und das Verpackungsgewicht eine Rolle. Die geringste Klimabelastung hat der Getränkekarton aufgrund eines hohen Anteils an nachwachsenden Rohstoffen, die höchste Belastung verursacht die Herstellung von Glasflaschen. Bei Mehrwegflaschen verteilt sich die Klimabelastung auf die Anzahl der Nutzungen.

In einem nächsten Schritt wurde eine Art Referenz-Verpackung ausgewählt, mit der alle anderen Verpackungen nach höherer oder geringerer Klimabelastung verglichen wurden: Hier wurde die 1,5-Liter-Einwegflasche für alkoholfreie Getränke gewählt, da diese derzeit die höchsten Umweltbelastungen auf dem deutschen Markt verursacht (dies gilt nicht pro Gebinde, aber bezogen auf die absoluten Emissionen auf dem deutschen Markt von rund 1,9 Millionen Tonnen CO₂-Äq).

Mit einem festgelegten Steuerbetrag von 25 Cent für die Referenz-Verpackung mit >75 Prozent rPET setzt das Steuermodell auch bei einem zukünftig höheren Rezyklateinsatz bei PET-Einweg Anreize für Mehrweglösungen.

Da die Steuerbeträge die Unterschiede bei der Klimabelastung durch die Herstellung der verschiedenen Getränkeverpackungen widerspiegeln sollen, sollten auch die Belastungen durch Mehrwegverpackungen durch die Steuer abgebildet werden. Sie werden daher im Umfang ihrer ökologischen Vorteile geringer besteuert, aber nicht von vorherein von der Steuer ausgenommen: Je mehr Umläufe, desto geringer die Steuer pro Abfüllung. Zum Beispiel würde der Steuerbetrag einer Glas-Mehrwegflasche für alkoholfreie Getränke (0,7 l) absolut bei 1,59 Euro liegen, bei 50 Umläufen jedoch effektiv nur noch bei 3 Cent. Das Steuermodell honoriert somit möglichst hohe Umlaufzahlen.