Faktencheck zur geplanten GAP-Reform 2028

Ohne die pauschale Flächenprämie (Basisprämie) bricht die Nahrungsmittelproduktion ein. Wie soll dann die Ernährungssicherheit gewährleistet werden?

Die Modellierungen mit dem Agrarmodell CAPRI, welches auch die EU-Kommission für ihre Folgenabschätzungen nutzt, zeigen das Gegenteil. Ohne die pauschale Flächenprämie (Basisprämie) sinkt die deutsche Getreideproduktion um knapp 2,8 Prozent. Zum Vergleich: Die durchschnittlichen jährlichen Ertragsschwankungen im deutschen Getreideanbau lagen zwischen 2021 und 2025 bei rund vier Prozent.

Der Weizen-Selbstversorgungsgrad läge weiterhin bei rund 129 Prozent und damit weit über dem Eigenbedarf.

Die Fleisch- und Milchproduktion reagiert laut CAPRI sogar noch schwächer auf die Subventionskürzungen. Die Ernährungssicherheit wäre ohne die pauschale Flächenprämie sowohl in Deutschland als auch auf dem europäischen Binnenmarkt nicht gefährdet. 

Wie steht es eigentlich um die Ernährungssicherung – Deutschland muss doch viele Produkte importieren?

Deutschland hat eine starke Landwirtschaft, ist jedoch auf Importe, beispielsweise von Obst und Gemüse, angewiesen. Hier reicht die deutsche Produktion also nicht aus, um den heimischen Konsum zu decken. Dafür erzeugt die deutsche Landwirtschaft beispielsweise viel mehr Weizen und Milch als wir hier verbrauchen. Vereinfacht gesagt: der Süden Europas versorgt uns mit Obst und Gemüse, und wir exportieren dorthin Weizen und Milchprodukte.

Die Europäische Union hat bei den meisten Agrarrohstoffen einen Selbstversorgungsgrad von über 100 Prozent. Das bedeutet, dass die EU-weite Produktion größer ist als der Verbrauch, und die Ernährungssicherheit im EU-Binnenmarkt somit gegeben ist.

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Die Studie betrachtet Normalzeiten. Was passiert jedoch in Krisen und Kriegen? Brauchen wir dann nicht jede verfügbare Agrarfläche?

Die Ergebnisse von CAPRI zeigen zunächst einmal klar, dass wir selbst bei einer Abschaffung aller GAP-Zahlungen auf Ackerland so gut wie keine landwirtschaftlichen Nutzflächen verlieren würden. Und: Ernährungssicherheit entsteht nicht allein durch maximale Produktion, sondern auch durch resiliente Lieferketten, funktionierende Märkte und effiziente Flächennutzung.

Schon heute liegen die Selbstversorgungsgrade bei vielen Agrarprodukten deutlich über 100 Prozent. Gleichzeitig werden erhebliche Flächenanteile für die Erzeugung von Biokraftstoffen oder andere Nutzungen verwendet, die nicht direkt der menschlichen Ernährung dienen. Hier liegen die wahren Potenziale für die Ernährungssicherung.

Ist es nicht riskant, Ernährungssicherheit gegen Natur- und Klimaschutz auszuspielen?

Genau das tut die Studie nicht. Sie argumentiert vielmehr, dass Natur- und Klimaschutz eine Voraussetzung für langfristige Ernährungssicherheit ist. Landwirtschaft ist auf fruchtbare Böden, Bestäuber, sauberes Wasser und stabile Klimabedingungen angewiesen.

Aktuelle Auswertungen von Versicherungsunternehmen aus der Landwirtschaft zeigen, dass die Schäden aufgrund von Witterungsextremen in der Landwirtschaft ansteigen. Wer Biodiversitäts- und Klimakrise wirksam bekämpft, stärkt deshalb auch die wirtschaftliche Stabilität landwirtschaftlicher Betriebe und die Ernährungssicherheit.

Die pauschale Flächenprämie stabilisiert landwirtschaftliche Einkommen. Warum soll ein bewährtes Instrument abgeschafft werden?

Die Anzahl der landwirtschaftlichen Betriebe hat sich in den letzten 25 Jahren halbiert. Daran haben auch die pauschalen Flächenprämien (Basisprämien) nichts geändert. Ein Großteil der Subventionen fließt in die Pachtpreise und kommt den Betrieben nicht zugute.

Gleichzeitig sind sie kaum an gesellschaftlich gewünschte Leistungen wie Natur- und Klimaschutz geknüpft. Die aus öffentlichen Steuergeldern finanzierten Zahlungen lassen sich daher nicht mehr rechtfertigen. Die Studie zeigt, dass pauschale Flächenprämien keinen nennenswerten Beitrag zur Ernährungssicherheit leisten.

Öffentliche Gelder sollten dort eingesetzt werden, wo der Markt gewünschte Leistungen nicht vergütet, etwa im Biodiversitäts-, Klima- oder Gewässerschutz. Mit den Öko-Regelungen und den Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM) hält die GAP hierfür bereits geeignete Förderinstrumente bereit. Sie schaffen neben öffentlichen Leistungen auch Einkommensperspektiven für viele landwirtschaftliche Betriebe.
 

Die Studie zeigt, dass der Status quo in Bezug auf Nahrungsmittelsicherheit und Umweltschutz auch mit der Hälfte der aktuellen GAP-Gelder erhalten bleibt. Will der NABU eine Halbierung des GAP-Budgets?

Nein, der NABU wirbt weiterhin für starke Agrarbudgets. Allerdings müssen diese Steuergelder, gerade in Zeiten knapper öffentlicher Kassen, effizienter, das heißt gezielter für die Honorierung öffentlicher Leistung, bereitgestellt werden. Anders sind sie nicht mehr zu rechtfertigen.

Nach den aktuellen Plänen der EU-Kommission – und entgegen den Empfehlungen der Zukunftskommission Landwirtschaft und des Strategie-Dialogs auf EU-Ebene – sollen EU-Gelder zukünftig jedoch wieder verstärkt für pauschale Flächenprämien genutzt werden. Das wäre eine enorme Verschwendung von Steuergeldern und würde auch den Naturschutz beziehungsweise eine naturverträgliche Landwirtschaft erheblich schwächen. Unter diesen Entwicklungen könnten die Ernährungssicherheit und ein im Vergleich zur aktuellen Förderperiode vergleichbares Umweltschutzniveau mit der Hälfte der Mittel erreicht werden.

Wenn Grünland aus der Nutzung fällt, verlieren wir wichtige Produktion und Kulturlandschaften.

Die Modellierung zeigt, dass durch die pauschalen Flächenprämien (Basisprämien) vor allem extensiv genutzte, wirtschaftlich wenig produktive Grünlandstandorte in der Nutzung gehalten werden. Werden sie nicht mehr bewirtschaftet, hätte dies kaum Auswirkungen auf die Lebensmittelproduktion. Während die Milcherzeugung nahezu unverändert bliebe, geht die Fleischerzeugung minimal zurück (bis zu -0,75 Prozent).

Auch wenn die pauschalen Flächenprämien Grünland in der Nutzung halten, bieten sie keine Anreize für eine Bewirtschaftung, die die ökologische Qualität der Wiesen und Weiden stärkt – etwa reduzierte Mahd oder extensive Beweidung. Entscheidend ist deshalb nicht die pauschale Förderung aller Flächen, sondern eine gezielte Honorierung der ökologisch wertvollen Grünlandbewirtschaftung.

Die Studie beweist doch selbst, dass ohne Förderung mehr intensiviert wird. Ist das nicht ein Argument für die Beibehaltung der des Status Quo?

Es ist kein Argument für die Beibehaltung der pauschalen Flächenprämien. Die Studie zeigt gerade, dass ökologische Förderinstrumente wie Öko-Regelungen und Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen wichtige Umweltleistungen sichern. Deshalb fordert der NABU nicht die Abschaffung aller Förderungen, sondern die Umschichtung von Mitteln weg von pauschalen Flächenprämien hin zu zielgerichteten Umwelt- und Klimaschutzprogrammen.

Die Landwirtschaft soll immer mehr Umweltleistungen erbringen. Warum soll dafür gleichzeitig das Agrarbudget gekürzt werden?

Die Studie argumentiert nicht für weniger Agrarumweltförderung, sondern für einen effizienteren Mitteleinsatz. Entscheidend ist nicht die Höhe der Ausgaben allein, sondern deren Wirksamkeit. Die Vorschläge der EU-Kommission für die Agrarförderung ab 2028 hingegen zielen bei insgesamt gekürztem Budget stärker auf pauschale und weitgehend gegenleistungsfreie Flächenprämien ab. Damit drohen Rückschritte für Natur und Klima – was keinen effizienten Mitteleinsatz darstellt und die Nahrungsmittelsicherheit gefährdet

Es stellt sich also die Frage nach Alternativen. Auch mit deutlich weniger Geld ließe sich ökologische Schadensbegrenzung betreiben: Der NABU kommt mit dieser Studie zu dem Ergebnis, dass mit einem halbierten GAP-Budget und einer konsequenten Konzentration auf Umwelt- und Klimamaßnahmen ein gesellschaftlicher Nutzen erzielt werden kann, der mindestens auf dem Niveau der aktuell laufenden Förderperiode ist. Gleichzeitig würden so Gelder frei, die beispielsweise in einen neu zu schaffenden EU-Naturschutzfonds fließen könnten. Unabhängig davon spricht sich der NABU weiter für eine starke Agrarförderung aus, die die Herausforderungen des Natur- und Klimaschutzes prioritär berücksichtigt.

Würde eine Abschaffung der pauschalen Flächenprämien nicht das Höfesterben vorantreiben?

Die wissenschaftliche Literatur kommt zum Ergebnis, dass Direktzahlungen den Strukturwandel allenfalls leicht verlangsamen, ihn aber nicht aufhalten können. Die historische Entwicklung seit Anfang der GAP zeigt, dass der Strukturwandel nicht maßgeblich von den Subventionen beeinflusst wird. Da Größe und Ausrichtung der Betriebe in Deutschland sehr unterschiedlich sind, lassen sich im Rahmen dieser CAPRI-Modellierungsstudie kaum Rückschlüsse auf einzelbetriebliche Entscheidungen ziehen.

Wenn die Direktzahlungen in der GAP ab 2028 kontinuierlich bis 2034 auslaufen, werden indes Gelder für das Geschäftsmodell “Naturschutzmaßnahmen” frei. Steuergelder, die bislang den Flächenbesitz subventionieren, würden dann jene Betriebe gezielt honorieren, die sich für Ökosystemleistungen einbringen. So könnten sich gerade für jene Betriebe neue Einkommensperspektiven eröffnen, die am Markt bisher keine ausreichenden Erlöse erwirtschaften können und die vergleichsweise wenig von pauschalen Flächenprämien profitieren. Auch deshalb setzt sich der NABU weiterhin für starke Agrarbudgets ein, die an ökologische Herausforderungen ausgerichtet sind.

Welche Auswirkungen hätte ein Wegfall der Direktzahlungen auf Pachtpreise?

Die Studie zeigt, dass die Pachtpreise deutlich sinken, wenn die GAP beziehungsweise die Basisprämie abgeschafft würde. Denn Subventionen, vor allem Flächenprämien, werden über höhere Pachtpreise an die Verpächter weitergegeben. Da rund 60 Prozent der Landwirtschaftsfläche in Deutschland gepachtet sind, würden insbesondere aktiv wirtschaftende Betriebe finanziell entlastet und die Hürden für Neueinsteiger gesenkt. Für den NABU steht fest: Die GAP sollte künftig gezielt die landwirtschaftliche Leistung und nicht primär den Besitz von Flächen fördern.

Der NABU-Bundesverband erhält als Flächeneigentümer selbst Direktzahlungen, fordert jedoch ihre Abschaffung. Wie passt das zusammen?

Der NABU setzt sich schon immer dafür ein, dass pauschale Flächenprämien schrittweise auslaufen und durch eine Honorierung konkreter Leistungen für Natur, Klima und Gesellschaft ersetzt werden. Diesen Maßstab legt er auch an sich selbst an. Dass der NABU nach geltendem Recht selbst Direktzahlungen erhält, widerspricht dieser politischen Position nicht.

Angesicht der zahlreichen globalen Krisen: Muss die EU nicht den Fokus auf maximale Produktion legen, um zur weltweiten Ernährungssicherheit beizutragen?

Krisen, Kriege und Wetterextreme können Agrarrohstoffe auf den Weltmärkten verteuern und zu mehr Hungernden führen. Der Angriff Russlands auf die Agrarexportnation Ukraine zog hohe Weizenpreise nach sich. Der Angriff der USA auf den Iran und die Blockade der Straße von Hormus bedroht durch die Verknappung von Düngemitteln die Ernten. Auch das Klimaphänomen El Nino könnte durch Extremwetter in vielen Regionen der Welt für Ernteausfälle sorgen und damit zu steigenden Preisen führen – die wiederum Auswirkungen auf die Versorgungslage in anderen Regionen haben können.

Die vorliegende Studie zeigt, dass die Agrarsubventionen nicht nennenswert zu mehr Produktion beitragen. Gleichzeitig wird deutlich, dass die Fördergelder für Agrarnatur- und Klimaschutz sowie für Ökolandbau zu einer extensivierten Produktion führen, die keine Maximalerträge im Fokus hat. Hier gilt es, die Krisen - globale Ernährungssicherheit und Klima- bzw. Biodiversitätskrise – nicht gegeneinander auszuspielen.

Resiliente Agrarproduktion ist vor allem auf funktionierende Ökosysteme, inkl. fruchtbare Böden und Nützlinge, angewiesen. Dazu braucht es z.B. breitere Fruchtfolgen, Brachen, Hecken und Bäume in der Agrarlandschaft sowie die Reduktion von Pflanzenschutzmitteln und Düngeüberschüssen.

Und: Die Agrarproduktion ist nur ein Teil der umfassenderen Ernährungssicherheit: Diese benötigt auch ein gut verknüpftes System aus heimischer Produktion, Gewährleistung funktionierender Märkte, resilienter Lieferketten sowie betrieblichem und staatlichem Risikomanagement. Eine Antwort auf die Krisen muss sein, konsequent die globalen Abhängigkeiten von Lebensmittel-, Energie-, und Düngerimporten zu reduzieren. Dazu gehören resiliente und diversifizierte Anbausysteme in der EU und weltweit.

Nur ein kleiner Teil der europäischen Agrarflächen wird für die direkte menschliche Ernährung genutzt. Der größere Teil wird zur Erzeugung von Viehfutter und Bioenergie genutzt. Hier liegt großes Potenzial, um mehr Nahrungsmittelproduktion mit mehr Natur- und Klimaschutz zu vereinen.